L'amendement Platt occupe une place centrale dans l'histoire politique cubaine. Plus qu'un simple appendice constitutionnel, il a traduit l'insertion asymétrique de Cuba dans l'ordre international du début du 20e siècle et a révélé les limites imposées à l'exercice de la souveraineté dans un contexte d'hégémonie étasunienne en expansion. Sa gestation et son adoption, parallèles aux débats de l’Assemblée constituante cubaine, ont mis en évidence la subordination du processus constituant insulaire à un programme géopolitique défini à Washington, en même temps qu’il déclenchait un intense champ de controverses politiques et intellectuelles des deux côtés du détroit de Floride.
Cette subordination se faisait déjà sentir dès la convocation même de la Convention constituante. L'ordonnance n° 301, promulguée le 25 juillet 1900 par le gouvernement d'occupation, ouvrit officiellement la voie à la création du nouvel État cubain, mais elle le fit avec une condition révélatrice : les délégués devaient non seulement rédiger une Constitution, mais aussi convenir avec le gouvernement des États-Unis des bases des futures relations entre les deux pays. Cette exigence supplémentaire – la fameuse « mauvaise clause » – fut considérée par Maximo Gomez comme une atteinte précoce à la souveraineté, « une paire de menottes » imposées à la future république.
Le 21 février 1901, le texte définitif de la Constitution de la République de Cuba fut présenté à l’Assemblée constituante. Peu après, le gouverneur militaire de l’Île, le général Leonard Wood, tint une réunion avec plusieurs délégués au Palais du gouvernement, au cours de laquelle il s’enquit expressément de l’exécution de la deuxième partie de la mission. Wood fut explicite : il ne pouvait pas transmettre le texte constitutionnel à Washington sans que ne soient établies les bases des relations auxquelles devrait se conformer le gouvernement cubain, encore à constituer.
Ainsi, tandis qu'à La Havane les constituants délibéraient sur la portée et la nature de ces relations, à Washington, le Congrès avançait sans délai dans l'adoption d'un amendement à la loi de Finances de l'armée étasunienne pour l'exercice fiscal qui prenait fin le 30 juin 1902. Le texte, présenté le 25 février 1901 par le sénateur républicain Orville H. Platt, fut débattu et adopté en à peine deux jours, une rapidité s’expliquant par la clôture imminente de la session législative et par l’existence d’une confortable majorité républicaine soutenant le président William McKinley.
Bien que le débat se soit déroulé avec une rapidité remarquable – contrairement aux échanges prolongés et tendus qui avaient lieu à l’Assemblée constituante cubaine –, il ne fut pas exempt de controverses, comme en témoigne la répartition des votes dans les deux chambres du Congrès : 43 contre 20 au Sénat et 159 contre 134 à la Chambre des représentants.
Parmi les voix critiques, celle du sénateur démocrate de l’Alabama, John Tyler Morgan, se démarqua, en affirmant que l’amendement constituait une offense « à la fierté de ces hommes qui sont convaincus qu’ils ont le droit de gouverner à Cuba et que c’est leur pays ». Selon lui, il violait ouvertement la Résolution conjointe d’avril 1898, dont le premier article reconnaissait que le peuple cubain était et devait être libre et indépendant. Pour Morgan, cette initiative équivalait à un « acte despotique », un véritable ultimatum législatif : « Acceptez cela ou la mort, car Cuba n’est pas en mesure de résister ; acceptez cela et abandonnez tout espoir d’un gouvernement indépendant. »
Son opposition portait en particulier sur le troisième article de l’amendement, le plus controversé du texte pour les deux parties. Selon le législateur, son adoption réduirait le système politique cubain au statut de protectorat et elle serait rejetée par les hommes de la révolution, « absolument irréconciliables et intransigeants avec les États-Unis ».
Le sénateur Jones se prononça dans le même sens, bien que de manière moins radicale. Même s’il acceptait de conserver l’essentiel du troisième article – qui accordait au gouvernement cubain le droit de consentir à une intervention étasunienne –, il proposa, à titre de compromis, d’en supprimer la deuxième partie. À son avis, réserver aux États-Unis le pouvoir de définir quel type de gouvernement était approprié pour protéger la vie et la propriété équivalait, dans la pratique, à leur accorder le droit de maintenir ou de renverser le gouvernement cubain selon leur convenance.
Face à ces objections, le sénateur Platt justifia la logique de cette disposition, conscient de la complexité inhérente à sa mise en œuvre. Selon lui, l’intervention s’appuyait sur une expérience historique qui mettait en évidence la persistance de facteurs d’instabilité sur l’Île : « Cuba menace notre paix depuis trop longtemps, et ayant déjà assumé une fois la responsabilité d’avoir à y remédier à une situation intolérable, ce serait une stupidité impardonnable d’ignorer la possibilité, voire la probabilité, de problèmes futurs, ou de ne pas prendre de mesures pour empêcher qu’ils ne se reproduisent ».
De leur côté, les républicains agirent comme un bloc quasi monolithique, et seuls quatre législateurs se joignirent aux voix démocrates. Le sénateur Money se montra particulièrement explicite en décrivant les options qui s’offraient à l’Assemblée constituante cubaine : « soit elle intègre dans sa Constitution ou rédige un appendice prescrivant certaines clauses que nous déclarons nécessaires pour le bien des deux pays […] soit elle voit les États-Unis rester en possession de Cuba ». Même s’il admettait que le troisième article ne lui plaisait pas, il le considérait comme « la meilleure solution possible ». Il se montrait en revanche plus enthousiaste à l’égard du sixième article, relatif à l’exclusion de l’Île des Pins du territoire cubain, car, affirmait-il, les Étasuniens sauraient tirer profit de ses eaux minérales, tandis que les Cubains ne pourraient l’utiliser que comme pénitencier.
Après la signature présidentielle, le 2 mars 1901, le retrait des troupes fut subordonné à l’acceptation d’un texte déjà adopté et, par conséquent, présenté comme immuable.
Au sens strict, l’amendement Platt n’était pas le résultat d’une initiative autonome du Congrès étasunien, mais la concrétisation normative de lignes directrices préalablement définies au sein du pouvoir exécutif, sous la direction du secrétaire à la Guerre, Elihu Root. Ces orientations s’inscrivaient dans une tradition de politique étrangère qui, partant de la doctrine Monroe et de la pensée stratégique de John Quincy Adams, fut réélaborée à la fin du 19e siècle en fonction de nouvelles formulations sur l’expansion continentale et la projection de la puissance maritime, en particulier celles avancées par Alfred Thayer Mahan. Selon l’historien Emilio Roig de Leuchsenring, Root fut « le père » de l’amendement ; Platt, ne fut que le « parrain qui emmena l’enfant se faire baptiser à l’église du Sénat ».
Cela ne signifie pas que le sénateur Platt s’écartait des conceptions hégémoniques dominantes, ni qu’il était en désaccord avec le rôle de Cuba dans les définitions géostratégiques du secrétaire à la Guerre et du président William McKinley. Au contraire, le législateur avait présidé la commission sénatoriale des relations avec Cuba et figurait parmi les hommes d’État qui connaissaient le mieux les rapports de force politiques, ainsi que les problèmes économiques et sociaux de l’Île dans le contexte de l’après-guerre. De même, il partageait l’orientation générale favorable à la position hégémonique de son pays sur la scène internationale.
À partir de ce cadre doctrinal, Cuba fut considérée comme un espace stratégique au sein d’un système de projection hémisphérique, dans lequel la prévention de l’ingérence d’autres puissances semblait liée à la protection des intérêts étasuniens dans les Antilles, aux projets de canaux en Amérique centrale et à l’expansion vers le Pacifique, avec une attention particulière pour le marché chinois. Dans ce cadre, le septième article de l’amendement fonctionna comme un dispositif juridique et stratégique qui, sous le langage tutélaire de la préservation de l’indépendance cubaine et de la protection du peuple de l’Île face aux interventions extérieures, permit la cession d’espaces territoriaux destinés à servir de dépôts de charbon ou de bases navales, consolidant ainsi une présence militaire permanente très demandée par les cercles dirigeants de la politique étasunienne.
Cette rationalité stratégique trouva une formulation explicite dans le discours des principaux architectes de l’occupation. Dans une correspondance privée, Elihu Root confiait au gouverneur militaire Leonard Wood que les États-Unis étaient devenus le garant de l’indépendance d’une nation « aussi petite qu’incapable » de se maintenir par elle-même, prémisse qui, à son avis, légitimait l’instauration d’une « supervision permanente » sur l’Île. Cette conception, loin de constituer une opinion isolée, renvoyait à un consensus plus large au sein de l’exécutif étasunien, exprimé publiquement par le président William McKinley dans son Message au Congrès du 5 décembre 1899, où il postulait la nécessité de mettre en place des mécanismes durables, qu’ils soient organiques ou conventionnels, afin d’assurer la stabilité politique de Cuba sous tutelle étasunienne.
Les débats au sein de la Convention constituante cubaine furent bien plus longs et tendus après la divulgation du contenu de l’annexe. Des personnalités telles que Salvador Cisneros Betancourt en dénoncèrent le caractère anticonstitutionnel et mirent en garde contre le risque de sacrifier l’indépendance au nom d’une prospérité sous tutelle. Juan Gualberto Gomez, quant à lui, soutint que réserver aux États-Unis le pouvoir de définir quel type de gouvernement était approprié pour protéger la vie et la propriété équivalait, dans la pratique, à leur accorder le droit de maintenir ou de renverser le gouvernement cubain quand ils le jugeraient opportun. Dans un exposé éloquent, il affirmait : « Seuls survivront les gouvernements cubains qui bénéficieront du soutien et de la bienveillance du gouvernement des États-Unis […] en un mot, nous n’aurions qu’une fiction de gouvernement ».
D'autres constituants, après avoir pris connaissance du rapport des commissaires qui s'étaient entretenus avec des représentants du gouvernement étasunien, dont le président McKinley, changèrent progressivement leurs positions en faveur de l'adoption de l'annexe constitutionnelle. Les directives de Washington étaient claires : si le texte n’était pas accepté dans son intégralité, l’armée d’occupation resterait sur l’Île. D’où le rejet d’une première résolution des députés, adoptée à une très faible majorité, qui proposait des ajouts au texte. Manuel Sanguily résuma le dilemme en justifiant son vote favorable comme un acte imposé par la force des faits.
Tous les Cubains, cependant, ne partageaient pas une lecture critique de l’annexe constitutionnelle. Certains secteurs firent appel à une conception délibérément flexible et pragmatique de l’indépendance, comprise comme une catégorie « élastique » qui devait s’adapter aux relations asymétriques du monde moderne si l’on aspirait à garantir le progrès et la stabilité politique et sociale des États périphériques. Dans cette perspective, la pleine souveraineté apparaissait moins comme un principe inaliénable que comme une aspiration progressive, subordonnée aux exigences des relations commerciales au sein de l’ordre international en vigueur.
Finalement, le 12 juin 1901, l’amendement Platt fut approuvé par 16 voix contre 11 et incorporé à la Constitution cubaine. Au-delà de sa validité juridique en tant que traité permanent jusqu’en 1934, il s’imposa comme un dispositif fondateur qui, très tôt, délimita les marges d’exercice de la souveraineté et la portée effective des droits naturels de la jeune république, en maintenant en vigueur – en tant qu’élément le plus controversé – l’article 7 concernant la vente ou la location des terres nécessaires à l’installation de charbonnières ou de stations navales en certains points déterminés qui seraient convenus avec le président des États-Unis. Cet article légitimait la présence et la pérennité de la base navale de Guantanamo.
En instituant une indépendance conditionnelle, l’amendement légitima une relation de subordination fondée sur les discours de l’ordre, de la modernisation et de la tutelle civilisatrice. La controverse qu’il suscita – entre l’aspiration à une souveraineté pleine et entière et la notion d’une indépendance « élastique » – ne constitua pas un épisode fortuit du processus constituant. Ce fut plutôt la manifestation inaugurale d’un conflit structurel, découlant de l’insertion de l’État cubain naissant dans l’orbite expansionniste et hégémonique des États-Unis au niveau régional. C’est pourquoi ses effets se sont prolongés au-delà de 1902, en configurant pendant des décennies – non sans tensions et critiques – l’architecture de la politique intérieure et l’agenda extérieur de la République de Cuba.
Bibliographie de référence :
Roig de Leuchsenring, Emilio : Historia de la Enmienda Platt, una interpretación de la realidad cubana, Editorial de Ciencias Sociales, La Havane, 1973.
Cordoví Núñez, Yoel : Liberalismo, crisis e independencia en Cuba, 1880-1904, Editorial de Ciencias Sociales, La Havane, 2003.
